排污許可證制度的歷史已經(jīng)很長(zhǎng)了，已有30多年。早在上世紀(jì)80年代就已產(chǎn)生。各省、區(qū)、直轄市出臺(tái)了排污許可管理相關(guān)地方法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件，并據(jù)此給企業(yè)核發(fā)了排污許可證。但環(huán)保部及其前身國(guó)家環(huán)保總局均未在全國(guó)層面統(tǒng)一過(guò)排污許可證的管理。我國(guó)有《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》一法一規(guī)來(lái)規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)階段的環(huán)評(píng)審批，但在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段卻依靠水、氣、聲、固、土、海等分項(xiàng)法律進(jìn)行監(jiān)管，比項(xiàng)目審批更重要的項(xiàng)目監(jiān)管卻沒(méi)有行政法規(guī)予以管理。現(xiàn)在出臺(tái)了這部國(guó)務(wù)院行政法規(guī)《排污許可管理?xiàng)l例》把這個(gè)短板補(bǔ)上。
我們可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)在環(huán)保領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)，項(xiàng)目前端的管理靠環(huán)評(píng)制度、項(xiàng)目后端的監(jiān)管靠許可證制度。通過(guò)目前排污許可證的副本我們也會(huì)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在的“證”可絕不是一張紙那么簡(jiǎn)單，幾乎跟一本環(huán)評(píng)報(bào)告同樣詳細(xì)，卻跟環(huán)評(píng)報(bào)告絕不相同：許可證記載的內(nèi)容全是監(jiān)管的對(duì)象、數(shù)據(jù)，全是“干貨”；不像厚厚一本環(huán)評(píng)報(bào)告那么“水”。一本許可證副本幾乎就把一個(gè)企業(yè)各個(gè)方面的排污說(shuō)的清清楚楚。現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境局到企業(yè)檢查幾乎不再像以前那樣主要拿出環(huán)評(píng)報(bào)告、批復(fù)出來(lái)看一看，監(jiān)測(cè)報(bào)告看一看，再去現(xiàn)場(chǎng)轉(zhuǎn)一圈就算完事了?，F(xiàn)在執(zhí)法人員只需拿著排污許可證副本足矣，既短平快也更能發(fā)現(xiàn)真正的問(wèn)題。
這么多年已經(jīng)過(guò)來(lái)了，排污許可制度也建立了，為何還要多此一舉為它制定一部條例呢？
排污許可制度的改革完善，是在審批制度改革、轉(zhuǎn)變政府職能的大背景下進(jìn)行的。通過(guò)環(huán)保體制改革（核心精神可以看一看《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可制實(shí)施方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕81號(hào)），它屬于政策，不是法規(guī)），我們的環(huán)保體制已經(jīng)從之前的“重審批、輕監(jiān)管”向“簡(jiǎn)政放權(quán)（潛臺(tái)詞就是輕審批）、重事后監(jiān)管”轉(zhuǎn)向，并積累了經(jīng)驗(yàn)。現(xiàn)在制定這個(gè)條例一則可以補(bǔ)足規(guī)章法律地位low的短板，更是可以固化這一體制改革成果（用官方的說(shuō)法叫作治理能力現(xiàn)代化）。
一、為何已有《排污許可管理辦法（試行）》，卻還制定《排污許可管理?xiàng)l例》？因?yàn)榍罢邲](méi)有身份
是為了確立排污許可證的法律地位，給它足夠的身份和地位。
《行政許可法》第十四條規(guī)定，本法第十二條所列事項(xiàng)，法律可以設(shè)定行政許可。尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。
第十五條規(guī)定，本法第十二條所列事項(xiàng)，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。
因此，生態(tài)環(huán)境部沒(méi)有資格制定一項(xiàng)“許可制度”。有些人一定要抬杠，說(shuō)人家生態(tài)環(huán)境部是丫鬟，怎么人家還編制了《排污許可管理辦法（試行）》且執(zhí)行的好好的呀。確實(shí)如此，但從法律淵源上，它是兜圈子才實(shí)現(xiàn)讓《排污許可管理辦法（試行）》這個(gè)規(guī)范性文件長(zhǎng)了幾個(gè)虎牙的：比如你不辦理排污許可證但你排放污水，環(huán)保局就可以用《水污染防治法》的處罰項(xiàng)來(lái)處罰排污單位，但處罰的名義不是人家“沒(méi)證”，而是人家“沒(méi)證排污”。但《條例》直接可以處罰“沒(méi)證”的（國(guó)務(wù)院條例有資格設(shè)立許可制度），不管你是否排污。如果你覺(jué)得“效果上沒(méi)區(qū)別”也是對(duì)的，但從法律上來(lái)說(shuō)，區(qū)別是黑白之分。
我國(guó)2014年修訂《大氣污染防治法》、2015年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》、2017年修訂的《水污染防治法》、等先后明確提出實(shí)行排污許可管理制度。法律依據(jù)如下：
現(xiàn)行《大氣污染防治法》第十九條規(guī)定， 排放工業(yè)廢氣或者本法第七十八條規(guī)定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位、集中供熱設(shè)施的燃煤熱源生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)單位以及其他依法實(shí)行排污許可管理的單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。
現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第四十五條規(guī)定，國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度。實(shí)行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物。
現(xiàn)行《水污染防治法》第二十一條規(guī)定， 直接或者間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水以及其他按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)取得排污許可證方可排放的廢水、污水的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證；城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位，也應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。排污許可證應(yīng)當(dāng)明確排放水污染物的種類、濃度、總量和排放去向等要求。排污許可的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。禁止企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者無(wú)排污許可證或者違反排污許可證的規(guī)定向水體排放前款規(guī)定的廢水、污水。
我們看到，大氣污染防治法和水污染防治法授權(quán)國(guó)務(wù)院（并未授權(quán)生態(tài)環(huán)境部）制定排污許可的具體辦法（環(huán)保法對(duì)此并未授權(quán)）。2016年11月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可制實(shí)施方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕81號(hào)），國(guó)家層面的排污許可制度開(kāi)始實(shí)施。原環(huán)境保護(hù)部2016年12月出臺(tái)了《排污許可證管理暫行規(guī)定》（環(huán)水體〔2016〕186號(hào)），在火電（廢氣）、造紙（廢水）行業(yè)先行先試，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，由該技術(shù)性文件落實(shí)該制度。要注意，這個(gè)文件的法律地位連部門規(guī)章都不及。2018年1月10日《排污許可管理辦法（試行）》（環(huán)境保護(hù)部令 第48號(hào)）作為落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可制實(shí)施方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕81號(hào)）實(shí)施排污許可制度的重要基礎(chǔ)性文件發(fā)布，才將這項(xiàng)制度提高到部門規(guī)章層級(jí)?！杜盼墼S可管理辦法（試行）》是對(duì)《排污許可證管理暫行規(guī)定》的延續(xù)、深化、完善，主要實(shí)現(xiàn)了地位升格。
二、《條例》發(fā)布后，排污許可制度的法律法規(guī)體系
《排污許可管理?xiàng)l例》的上游法律是《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等全國(guó)人大制定的法律；目前最重要的兩個(gè)下游規(guī)范性文件是《排污許可管理辦法（試行）》（將來(lái)或許會(huì)更名）、《固定污染源排污許可分類管理名錄》。因?yàn)闂l例是在原《排污許可管理辦法（試行）》的基礎(chǔ)上編制的，因此，該試行辦法肯定會(huì)重新修訂或者更名為條例實(shí)施辦法。筆者建議關(guān)注環(huán)保實(shí)務(wù)的讀者一定要研究透這兩個(gè)文件，因?yàn)樗鼈儗⑹桥盼蹎挝蛔罹哂袑?shí)操性的守則。
排污許可證的申請(qǐng)與辦理類似于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)實(shí)行分類環(huán)評(píng)一樣，目前分為以下三類：
重點(diǎn)管理單位會(huì)被當(dāng)然地納入“重點(diǎn)排污單位名錄”進(jìn)行管理，這是需要引起重視的，這些單位肯定會(huì)成為環(huán)境執(zhí)法的重點(diǎn)單位，毫無(wú)疑問(wèn)單位要做好全面應(yīng)對(duì)。簡(jiǎn)化管理單位，筆者建議務(wù)必做好環(huán)保臺(tái)賬管理。
三、《排污許可管理辦法（試行）》（簡(jiǎn)稱辦法）升格為《排污許可管理?xiàng)l例》的典型變化
1、關(guān)于處罰項(xiàng)的力度：重罰
起步20萬(wàn)，不講價(jià)。最高一次性可以罰100萬(wàn)，環(huán)保執(zhí)法人員搖身一變跟稅務(wù)稽查人員一個(gè)級(jí)別了。現(xiàn)在企業(yè)講法律風(fēng)險(xiǎn)管控，必講稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)，卻很少講安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。由此可見(jiàn)環(huán)保的地位。
2、關(guān)于處罰項(xiàng)的數(shù)量：罰款項(xiàng)更多
辦法僅規(guī)定了排污單位無(wú)證排污、違證排污、材料弄虛作假、自行監(jiān)測(cè)違法、未公開(kāi)信息等5種情況的處罰條款。《條例》的處罰條款則遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)上述情況，新增很多處罰項(xiàng)。
舉例說(shuō)明，如果企業(yè)提供虛假材料騙取了許可證，條例發(fā)布之前，環(huán)境局只能撤回許可證了事；而條例生效后，環(huán)境局就可以根據(jù)以下的依據(jù)處罰單位20-50萬(wàn)。從沒(méi)有牙的老虎，搖身一變成了鋸齒虎。為啥之前沒(méi)牙？因?yàn)楦鶕?jù)《行政處罰法》第十三條規(guī)定，國(guó)務(wù)院部門規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。尚未制定法律、行政法規(guī)的，國(guó)務(wù)院部門規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告、通報(bào)批評(píng)或者一定數(shù)額罰款的行政處罰。罰款的限額由國(guó)務(wù)院規(guī)定。所以，生態(tài)環(huán)境部在法律沒(méi)有規(guī)定騙取許可證要進(jìn)行處罰的情況下，沒(méi)有處罰權(quán)。行政法規(guī)則反之。請(qǐng)自行對(duì)照下述條款的區(qū)別。
《排污許可管理辦法（試行）》第五十三條排污單位隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申請(qǐng)行政許可的，核發(fā)環(huán)保部門不予受理或者不予行政許可，并給予警告。
《排污許可管理?xiàng)l例》第四十條 排污單位以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段申請(qǐng)取得排污許可證的，由審批部門依法撤銷其排污許可證，處20萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款，3年內(nèi)不得再次申請(qǐng)排污許可證。
再如，《條例》規(guī)定未按照排污許可證規(guī)定提交排污許可證執(zhí)行報(bào)告是處罰項(xiàng)。辦法對(duì)此則沒(méi)有罰則。就連未填報(bào)排污登記表的，《條例》也規(guī)定處5萬(wàn)元以下的罰款。
3、關(guān)于環(huán)保信息公開(kāi)
辦法規(guī)定應(yīng)公開(kāi)排污許可證正本以及副本中的基本事項(xiàng)、承諾書(shū)和許可事項(xiàng)。監(jiān)管執(zhí)法部門應(yīng)在全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)上公開(kāi)監(jiān)管執(zhí)法信息、無(wú)證和違法排污的排污單位名單?！稐l例》進(jìn)一步細(xì)化。
4、“按證排污、按證監(jiān)管”是創(chuàng)設(shè)排污許可制度的目的，排污單位應(yīng)持證排污、環(huán)保部門應(yīng)依證監(jiān)管
對(duì)企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管逐步從企業(yè)細(xì)化深入到管每個(gè)具體排放口，排污口信息化、監(jiān)管精細(xì)化。
從以污染物濃度管控為主轉(zhuǎn)向污染物濃度與排污總量雙管控，實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度的整合。
針對(duì)當(dāng)前霧霾防治，在排污許可證中增設(shè)重污染天氣期間等特殊時(shí)段對(duì)排污單位排污行為的管控要求?！稐l例》第三十五條規(guī)定，違反本條例規(guī)定，排污單位有下列行為之一的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款，責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治：（二）特殊時(shí)段未按照排污許可證規(guī)定停止或者限制排放污染物。
5、將來(lái)幾項(xiàng)制度的融合、銜接、順暢監(jiān)管
排污許可與總量、環(huán)評(píng)、環(huán)境保護(hù)稅、排污權(quán)交易、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、環(huán)保信息公開(kāi)等制度是與排污許可制度緊密銜接的環(huán)保制度。
總量控制制度與排污許可整合，見(jiàn)上述第4條。
環(huán)評(píng)與排污許可兩項(xiàng)制度全面銜接，這項(xiàng)制度主要體現(xiàn)在許可證申請(qǐng)、審核階段。
企業(yè)實(shí)際排放量將作為環(huán)境保護(hù)稅征收的主要依據(jù)，平臺(tái)將與稅務(wù)總局?jǐn)?shù)據(jù)共享，企業(yè)想動(dòng)歪心思少繳稅估計(jì)涼了，別偷雞不成反而構(gòu)成犯罪。
四、證后監(jiān)管注意事項(xiàng)
1、環(huán)境監(jiān)察不僅有現(xiàn)場(chǎng)的方式，還有在線的方式
環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的方式，除了現(xiàn)場(chǎng)檢查外，還包括在線監(jiān)控、函詢、要求行政相對(duì)人提交或者上傳報(bào)告或者資料、對(duì)有關(guān)環(huán)保的設(shè)施和設(shè)備抽檢、對(duì)違法的設(shè)備與設(shè)施依法查封扣押等，但最主要的方式還是現(xiàn)場(chǎng)檢查。
明確排污單位應(yīng)當(dāng)配合生態(tài)環(huán)境主管部門提供相關(guān)材料，在監(jiān)管過(guò)程中，生態(tài)環(huán)境主管部門可以將排污許可證、環(huán)境管理臺(tái)賬記錄、排污許可證執(zhí)行報(bào)告等材料作為依據(jù)。如果敢提供虛假材料，就等著更嚴(yán)重的處罰吧。
2、只要阻礙環(huán)保執(zhí)法就可以處以20萬(wàn)以內(nèi)的罰款，不需要再找借口說(shuō)進(jìn)門為了查廢水廢氣
第三十九條規(guī)定，排污單位拒不配合生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)督檢查，或者在接受監(jiān)督檢查時(shí)弄虛作假的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，處2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款。
就此，我們看青島之前的一個(gè)案例。案情簡(jiǎn)介：青島市環(huán)保局執(zhí)法入員至浦鐵公司現(xiàn)場(chǎng)檢查，被該公司保安以未經(jīng)公司負(fù)責(zé)人同意為由拒之門外。執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)向其送達(dá)了《環(huán)境違法行為協(xié)助調(diào)查告知書(shū)》，要求協(xié)助調(diào)查。之后，該局作出責(zé)改正決定書(shū)，鑒于該公司提交了整改文件，該局認(rèn)定其違反了《水污染防治法》（2008年修訂）第二十七條的規(guī)定，決定對(duì)其罰款1萬(wàn)元。該公司不服訴至法院，請(qǐng)求撤銷該處罰決定。法院認(rèn)為：根據(jù)《水污染防治法》（2008年修訂）第七十條規(guī)定，拒絕環(huán)保主管部門的監(jiān)督檢查的，環(huán)保主管部門有權(quán)責(zé)令其改正，處1萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下罰款。原告保安以必須經(jīng)過(guò)公司負(fù)責(zé)人同意為由，阻礙執(zhí)法人員第一時(shí)間進(jìn)廠檢查，構(gòu)成拒絕執(zhí)法人員檢查。但鑒于原告事后積極整改，符合輕微標(biāo)準(zhǔn)，被告對(duì)其處以1萬(wàn)元罰款并無(wú)不當(dāng)，遂判決駁回原告訴訟請(qǐng)求。
3、明確了排污單位自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)與生態(tài)環(huán)境主管部門現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不一致時(shí)，以生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)為執(zhí)法依據(jù)。以后，不會(huì)再有爭(zhēng)議。
4、企業(yè)環(huán)保臺(tái)賬管理地位更加突出
依法開(kāi)展自行監(jiān)測(cè)并保存原始監(jiān)測(cè)記錄、及時(shí)報(bào)送執(zhí)行報(bào)告，重點(diǎn)管理的排污單位需要與生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)。排污單位應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境管理臺(tái)賬，如實(shí)在全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)上公開(kāi)污染物排放信息，原始監(jiān)測(cè)記錄與環(huán)境管理臺(tái)賬保存期限均不得少于5年?！稐l例》以排污單位自行監(jiān)測(cè)、臺(tái)賬記錄、執(zhí)行報(bào)告為手段，壓實(shí)排污單位主體責(zé)任，推動(dòng)主動(dòng)守法。
5、《條例》的發(fā)布將為地方生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)管帶來(lái)更明確的法律依據(jù)，有利于管理部門依照排污許可證對(duì)企業(yè)污染物排放進(jìn)行監(jiān)管、直接進(jìn)行處罰
如果單位向環(huán)境局提交的排污許可證副本內(nèi)信息是虛假的，環(huán)境局可以吊銷其許可證并處100萬(wàn)以內(nèi)的罰款；如果單位向環(huán)境局提交的排污許可證副本內(nèi)信息是真實(shí)的，則之后如果單位違反許可證規(guī)定的事項(xiàng)，環(huán)保局直接可以據(jù)此處罰排污單位，而不需要再尋找其他法律法規(guī)規(guī)定的處罰依據(jù)。在《條例》發(fā)布前，這是不可想象的。《條例》強(qiáng)化了排污單位污染物排放控制的主體責(zé)任。核心是明確排污許可證不僅是“排污資格證”，而且還是排污行為的法律性要求和規(guī)范性要求載體，排污許可證是排污單位承擔(dān)“污染排放控制義務(wù)和責(zé)任的法律文書(shū)”，具有法定性、強(qiáng)制性，明確了排污單位按證排污的法律責(zé)任義務(wù)。實(shí)現(xiàn)了按證排污。